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Paris, le 16 octobre 2007

Contribution du Syndicat de la magistrature à la réflexion sur le projet de loi pénitentiaire

Tribunes, publié le 23 octobre 2007, mis à jour le 23 octobre 2007

L’état des prisons françaises unanimement dénoncé, de même que l’adoption, en janvier 2006 des nouvelles règles pénitentiaires européennes fondées sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et sur les recommandations du CPT, rendent indispensable l’adoption en France d’une loi pénitentiaire.
Le futur projet de loi pénitentiaire aura donc notamment pour objectif de traduire en droit français les règles européennes. Mais ce projet intervient dans un contexte sans cesse accentué de durcissement et d’inflation des lois pénales répressives dont la loi du 10 août 2007 sur la récidive des majeurs et des mineurs en est l’illustration la plus manifeste. Ce contexte répressif a comme corollaire l’inflation carcérale qui s’accentue et aggrave les conditions de détention notamment en maison d’arrêt. Ainsi, pour le syndicat de la Magistrature, aucune réforme pénitentiaire ne peut se concevoir sans réflexion sur le sens de la peine, ni remise à plat de notre système d’échelle des peines.
1- l’indispensable réflexion sur la peine :

L’article 132-24 de notre code pénal fixe aujourd’hui les objectifs de la sanction pénale :

Article 132-24
(Loi nº 2005-1549 du 12 décembre 2005 art. 4 Journal Officiel du 13 décembre 2005)
(Loi nº 2007-297 du 5 mars 2007 art. 68 Journal Officiel du 7 mars 2007)
(Loi nº 2007-1198 du 10 août 2007 art. 4 Journal Officiel du 11 août 2007)
 ?Dans les limites fixées par la loi, la juridiction prononce les peines et fixe leur régime en fonction des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur. Lorsque la juridiction prononce une peine d’amende, elle détermine son montant en tenant compte également des ressources et des charges de l’auteur de l’infraction.?La nature, le quantum et le régime des peines prononcées sont fixés de manière à concilier la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de favoriser l’insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions.???

Pour le syndicat de la Magistrature, il est primordial que la future loi pénitentiaire affirme que l’objectif de réinsertion est une finalité prioritaire de la peine. Il serait à ce titre indispensable que les objectifs de la peine soient fixés dès l’article 132-1 au lieu d’être relégués dans une section du chapitre sur le régime des peines.

De la même façon, la future loi pénitentiaire doit traduire en droit français la recommandation n ? (99) 22 du Conseil de l’Europe concernant le surpeuplement des prisons et l’inflation carcérale adoptée le 30/09/099 selon laquelle :

« La privation de liberté devrait être considérée comme une sanction ou mesure de dernier recours et ne devrait dès lors être prévue que lorsque la gravité de l’infraction rendrait toute autre sanction ou mesure manifestement inadéquate »

Notre Code pénal devrait donc affirmer que le prononcé d’une peine d’emprisonnement ne se conçoit que comme une sanction de dernier recours.

2- Les enjeux de la traduction en droit français des règles pénitentiaires européennes :
Pour le syndicat de la Magistrature, il apparaît incontournable que la future loi pénitentiaire ait notamment pour finalité d’intégrer dans notre droit positif les nouvelles règles pénitentiaires européennes de janvier 2006.

Ces règles pénitentiaires européennes représentent une base de travail minimale d’amélioration du régime carcéral des détenus.

a) les enjeux relatifs aux procédures disciplinaires et aux mesures d’isolement :

Une attention toute particulière doit être portée à la règle 63 sur l’interdiction de double incrimination en matière disciplinaire :
« Aucun détenu ne peut être puni deux fois pour les mêmes faits ou la même conduite »

En l’état de notre législation, il est courant qu’un même comportement soit sanctionné deux, trois, voire quatre fois.
En effet, un détenu qui commet une infraction disciplinaire sera sanctionné d’abord sur le plan disciplinaire. Cette sanction entraîne en outre le déclassement du détenu du travail ou de la formation qu’il avait pu obtenir. Sa situation sera ensuite examinée par la CAP et le juge de l’application des peines qui peut lui retirer des crédits de réduction de peine au titre du mauvais comportement en détention. Enfin, il peut faire l’objet d’une procédure et d’une sanction judiciaires, si la faute disciplinaire constitue également une infraction pénale.

La règle « non bis in idem » est donc loin d’être respectée en France. Cette situation est d’autant plus préoccupante qu’en matière de poursuite pénale faisant suite à une infraction disciplinaire, les politiques pénales des parquets sont très hétérogènes.

S’agissant du placement comme du maintien à l’isolement prononcé à l’initiative de l’administration pénitentiaire, l’évaluation de la nécessité de cette « mesure de précaution ou de sécurité » reste de la compétence de la seule administration pénitentiaire (directeur d’établissement, directeur régional et Ministre) et aucune procédure de réévaluation, fondée sur des éléments objectifs, n’est prévue.

C’est ainsi que certains détenus isolés voient la mesure renouvelée régulièrement par les autorités pénitentiaires de manière certes motivée, mais sans regard extérieur à celui de l’administration elle-même. Il n’est ainsi pas exceptionnel de voir des détenus laissés à l’isolement pour une suspicion d’évasion datant de plusieurs années.

Les règles européennes 51.1 à 51.5 prévoient pourtant une telle évaluation permettant d’adapter le niveau de sécurité nécessaire.

Pour le Syndicat de la magistrature, il n’est pas concevable de laisser à la seule appréciation de l’administration pénitentiaire une telle évaluation.

Votre comité devra donc définir les modalités de cette évaluation qui, en tout état de cause, doit associer l’autorité judiciaire.

b) la nécessité de prévoir des droits de recours effectifs :

L’exercice de droits effectifs pour les personnes détenues doit conduire à prévoir des mécanismes de recours juridictionnel en cas d’inobservation de ces droits.

Des procédures de recours juridictionnels pourraient notamment être instituées pour les décisions de transfèrement, de refus de classement au travail ou en formation qui sont encore aujourd’hui considérées comme des mesures d’ordre intérieur non susceptibles de recours.

Les possibilités d’obtention de l’aide juridictionnelle devraient donc être étendues afin de faciliter l’exercice de ces voies de recours.

c) les enjeux relatifs à la surpopulation carcérale :

Dans le contexte de surpopulation carcérale que connaît aujourd’hui notre pays, il est à craindre que la transposition des règles pénitentiaires européennes n’aboutisse pas à l’obtention de droits effectifs pour les personnes détenues notamment en maison d’arrêt.

L’enjeu majeur concerne le principe de l’encellulement individuel et le principe de séparation entre les prévenus et les condamnés que la future loi pénitentiaire doit imposer avec force sans être différés dans le temps. Dans un article du 6/09/07, le journal Le Monde, citant un document interne de la chancellerie révélait qu’à l’horizon 2017, l’administration pénitentiaire prévoyait d’accueillir 80.000 détenus. Ce document, antérieur à l’été 2007, ne prenait pas en compte les effets cumulés de la loi du 10/08/07 et de l’abandon de la pratique de la grâce collective du 14 juillet qui pourraient, selon Pierre Tournier, entraîner une augmentation supplémentaire de 17.500 détenus. La question de la surpopulation carcérale reste donc le principal obstacle à l’élaboration d’une loi pénitentiaire ambitieuse. Pour le syndicat de la Magistrature, il ne peut être question de résoudre la problématique du surpeuplement pénitentiaire par la construction de nouvelles prisons. En effet, cette croissance du parc pénitentiaire est contraire aux recommandations européennes et notamment à la recommandation n°(99) 22 du Conseil de l’Europe concernant le surpeuplement des prisons et l’inflation carcérale adoptée le 30/09/099 déjà citée plus haut qui dispose :
« L’extension du parc pénitentiaire devrait être plutôt une mesure exceptionnelle puisqu’elle n’est pas, en règle générale, propre à offrir une solution durable au problème du surpeuplement. »

Il apparaît en effet que l’augmentation des places de prisons disponibles s’est toujours accompagnée d’une augmentation de la population carcérale et reste donc sans effet sur le surpeuplement. C’est ainsi que le dernier projet de construction engagé par Monsieur Perben va porter à 64.000 places la capacité d’accueil de l’administration pénitentiaire en 2009 mais cette capacité nouvelle est déjà absorbée et sera largement insuffisante compte tenu des effets annoncés de la loi du 10/08/07.

d) Les pistes de réflexion pour agir sur le surpeuplement carcéral :

À notre sens, plusieurs réflexions de fond doivent être abordées par votre comité pour enrayer cette inflation carcérale.

Tout d"abord, il devient urgent de poser les bases d’une dépénalisation d’un certain nombre d’infractions tel le séjour irrégulier ou la consommation de stupéfiants.

Ensuite, la question des longues peines doit être à nouveau posée. Il faut à ce titre rappeler que la recommandation REC (2003) 23 adoptée par le Conseil de l’Europe le 9/10/03 définit comme longue peine toute peine de 5 ans ou plus.

Le Syndicat de la magistrature s’est prononcé depuis longtemps contre les peines de réclusion criminelle à perpétuité et milite pour une peine de réclusion à temps de 20 ans au maximum qui assurerait un équilibre entre sanction et réinsertion à condition que dés l’incarcération, les détenus puissent accéder à des programmes de prise en charge leur permettant de préparer leur sortie tout en travaillant sur leur passage à l’acte.

Cette revendication est d’ailleurs conforme à la recommandation de 2003 qui invite les Etats à élaborer des plans complets de déroulement de la peine pour chaque détenu afin d’assurer une évolution progressive de la personne détenue.

Enfin, seules des limitations légales au recours à la détention provisoire et l’instauration d’un numerus clausus peuvent permettre de rendre effectives les règles pénitentiaires européennes notamment pour garantir l’encellulement individuel qui est l’un des principes majeurs des RPE.
Ce numerus clausus pourrait être mis en oeuvre facilement sur les peines d’emprisonnement prononcées à l’encontre des détenus libres et pour lesquels aucun mandat de dépôt n’a été prononcé.

En effet, dans ce cas, il n’existe aucune urgence à une mise à exécution de la peine.

Dans le cadre de la procédure prévue par l’article 723-15 du CPP destinée à favoriser les aménagements de peine des courtes peines d’emprisonnement, la circulaire d’application prévoit d’ailleurs que cette procédure peut être étendue à des peines supérieures à 1 an :

  • Dans le cas où de la détention provisoire a été effectuée (possibilité d’obtenir des CRP et RPS ab initio)
  • Dans la perspective de l’obtention d’une libération conditionnelle dite parentale en application de l’article 729-3 du CPP. Il est en effet important de souligner que ces courtes peines sont principalement responsables du surpeuplement des maisons d’arrêt.
    Il pourrait en être de même pour toutes les mesures de révocation de peine alternative (SME, Sursis-TIG, TIG peine principale ou non-paiement de jour-amende) lorsque l’on sait que la plupart des décisions de révocation interviennent à la suite de non-réponse à des convocations et non en raison de la commission d’un nouveau délit ou en raison de la violation d’obligations particulières.

3) La nécessité d’instaurer des dispositifs volontaristes en matière d’aménagement de peine.
Malgré les réformes intervenues pour favoriser les aménagements de peines depuis 2001, il doit être constaté que le nombre d’aménagement de peine n’augmente pas de façon significative.

Ainsi, au 1/07/07 sur 64616 personnes détenues :

  • 2387 bénéficiaient d’un PSE
  • 1773 d’une semi-liberté
  • 819 d’un placement à l’extérieur.

Pire, le nombre de libérations conditionnelles n’a cessé de diminuer. C’est ainsi qu’en 2001, 13,1% des sorties de prison se faisaient en libération conditionnelle contre 2,7% en 2007.

Cette baisse de la part des aménagements de peine, et plus spécifiquement de la libération conditionnelle, dans un contexte législatif qui n’a cessé de favoriser ce type de mesure, a sans doute plusieurs facteurs explicatifs. Mais la misère des moyens donnés à la réinsertion et au milieu ouvert est évidemment l’un des principaux obstacles au développement de ces mesures d’aménagements dont toutes les études démontrent qu’elles sont le meilleur outil de prévention de la récidive.

a) l’indispensable amélioration du budget pénitentiaire consacré à la réinsertion :

Il est utile de rappeler que les SPIP rencontrent des difficultés dans la prise en charge des personnes placées sous main de justice, essentiellement en raison du manque de moyens humains.

M. Warsmann dans un rapport, prémice au volet application des peines de la loi du 9/03/04 avait indiqué qu’il était nécessaire de recruter 3000 agents de probation dans les SPIP pour faire face aux missions qui leur sont confiées.

La question des moyens humains est une question centrale car au-delà de la prise en charge des personnes détenues, les travailleurs sociaux doivent nécessairement rechercher et organiser des partenariats avec les différents acteurs de la politique sociale de secteur pour mettre en place des politiques globales de prise en charge.

Il est ainsi symptomatique de constater le faible pourcentage de placement à l’extérieur, mesure qui nécessite l’élaboration de convention entre la société civile et l’administration pénitentiaire.

Plus généralement, le budget consacré à la mission de réinsertion de l’administration pénitentiaire pâtit de celui consacré à la mission de garde, sans cesse abondé pour faire face aux nouvelles constructions de places de prison.

b) la mission de garde de l’administration pénitentiaire ne doit plus primer sur la mission de réinsertion :

Le syndicat de la Magistrature considère que la nouvelle loi pénitentiaire doit clairement affirmer que la mission de réinsertion de l’administration pénitentiaire est une priorité.

Il n’est aujourd’hui plus concevable que la mission de garde reste la mission première de l’administration pénitentiaire.

La nouvelle loi pénitentiaire doit donc clairement prévoir une disposition légale rappelant cette priorité.

c) La nécessité de nouvelles dispositions légales pour favoriser les aménagements de peine :

Avec la loi du 9 mars 2004, de nouveaux principes régissant le droit de l’exécution des peines ont été posés par l’introduction de l’article 707 qui dispose :

« Sur décision ou sous le contrôle des autorités judiciaires, les peines prononcées par les juridictions pénales sont, sauf circonstances insurmontables, mises à exécution de façon effective et dans les meilleurs délais.

L’exécution des peines favorise, dans le respect des intérêts de la société et des droits des victimes, l’insertion ou la réinsertion des condamnés ainsi que la prévention de la récidive.

À cette fin, les peines peuvent être aménagées en cours d’exécution pour tenir compte de l’évolution de la personnalité et de la situation du condamné. L’individualisation des peines doit, chaque fois que cela est possible, permettre le retour progressif du condamné à la liberté et éviter une remise en liberté sans aucune forme de suivi judiciaire. »

La formulation de l’alinéa 3 de cet article 707 est sujette à de nombreuses interprétations de la part des praticiens de l’exécution des peines. Dans la mesure où n’est évoquée qu’une possibilité d’aménagement de la peine, elle laisse le champ ouvert à une interprétation restrictive de l’obtention d’un aménagement de peine. C’est ainsi que les exigences posées par la jurisprudence des JAP est très hétérogène et dépendent notamment de la conception, de ces magistrats peuvent avoir de la peine.

Ainsi, par exemple, certains considèrent par principe que l’exécution d’une peine d’emprisonnement doit être purgée en milieu carcéral, l’aménagement de la peine ne constituant qu’une exception.

Pour le syndicat de la Magistrature, la future loi pénitentiaire doit donc prévoir une réécriture de l’article 707 permettant tout à la fois d’affirmer qu’une peine d’emprisonnement s’exécute tant en milieu ouvert qu’en milieu fermé et que l’aménagement de peine est un principe de l’exécution de la peine.

L’article 707 pourrait ainsi être rédigé de la manière suivante :

« Sur décision ou sous le contrôle des autorités judiciaires, les peines prononcées par les juridictions pénales sont, sauf circonstances insurmontables, mises à exécution de façon effective et dans les meilleurs délais.

L’exécution des peines favorise, dans le respect des intérêts de la société et des droits des victimes, l’insertion ou la réinsertion des condamnés ainsi que la prévention de la récidive.

Sauf exception, la peine d’emprisonnement ferme ou de réclusion est purgée pour partie en milieu fermé et pour partie en milieu ouvert

A cette fin, les peines doivent être aménagées en cours d’exécution pour permettre le retour progressif du condamné à la liberté en évitant une remise en liberté sans aucune forme de suivi judiciaire. »

d) la nécessité de dispositions spécifiques pour favoriser la libération conditionnelle :

Pour le Syndicat de la magistrature, la mesure de libération conditionnelle reste l’outil le plus pertinent d’une politique volontariste d’aménagement de peine.

Cette mesure qui permet une prise en charge globale, adaptée à la situation de chaque condamnée doit incontestablement être favorisée.

Nous estimons que des mécanismes d’automaticité doivent être mis en place à l’instar de ce qui existe dans de nombreux pays européens.

Ces mécanismes auraient le mérite de donner à l’administration pénitentiaire, une obligation de résultat en terme de dispositifs internes de préparation à la sortie.

Le principe pourrait ainsi être posé d’une libération conditionnelle à mi-peine ou au deux tiers de la peine, selon la situation pénale du condamné, principe auquel il pourrait être dérogé par motivation spéciale.

Cette motivation spéciale ne pourrait bien évidemment pas être basée sur l’absence de projet mais sur des circonstances liées à la personnalité du détenu et au risque de récidive.

Une réécriture de l’article 729 s’imposerait alors.

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