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Paris, le 15 mai 2008

Note du Syndicat de la magistrature sur les enjeux de la réforme constitutionnelle concernant la justice

Tribunes, publié le 15 mai 2008, mis à jour le 15 mai 2008

La constitution de la 5ème République confie à la magistrature la mission de garantir les libertés individuelles. C’est notamment à cette fin que le principe de l’indépendance de la magistrature est affirmé.

Cette indépendance n’est donc pas un confort offert aux magistrats mais un principe sans lequel l’acte de juger devient suspect, car susceptible d’être soumis à toutes sortes de pressions.

Ce principe d’indépendance implique que des garanties soient instituées afin que la gestion de la carrière des magistrats ne soit pas utilisée pour soumettre le juge à des contraintes autres que celle de la loi.

Depuis de nombreuses années, le Syndicat de la magistrature dénonce avec force le poids de la chancellerie dans la carrière des juges. En effet, pour les magistrats du siège, 90% de leur carrière dépend des choix opérés par l’exécutif. Quant aux magistrats du parquet, le principe hiérarchique aboutit à faire dépendre, la totalité des décisions administratives les concernant, du Garde des Sceaux.

Dans l’actuelle organisation institutionnelle, le Conseil supérieur de la magistrature n’a pas de pouvoir décisionnel significatif.

Même si l’article 64 de la constitution souligne le rôle de garant de l’indépendance de la magistrature du CSM, il ne dispose pas des moyens institutionnels, administratifs et budgétaires pour exercer pleinement cette mission.

A ce constat, s’ajoute la problématique de la composition actuelle du CSM au sein duquel la hiérarchie judiciaire est manifestement sur-représentée, ce qui a généré au fil des années des réflexes corporatistes et clientélistes très éloignés de l’intérêt du service public de la Justice.

C’est ainsi que le Syndicat de la magistrature a fait le pari d’une réforme ambitieuse pour la Justice lorsqu’il a présenté ses quarante propositions devant la commission parlementaire constituée à la suite de l’affaire dite d’Outreau.

Nous revendiquons en effet l’institution d’un CSM rénové, disposant de moyens propres et, notamment, de l’inspection des services judiciaires, pour gérer l’intégralité des carrières des magistrats du siège comme du parquet. Ce CSM rénové, pour éviter toute dérive corporatiste, devrait être alors composé d’une majorité de personnalités extérieures à la magistrature judiciaire mais désignées par l’Assemblée nationale à la majorité des 2/3 pour assurer une représentation pluraliste et incontestable.

Le projet qui est proposé aujourd’hui est très éloigné de cette ambition. Il traduit au contraire une nette volonté d’affaiblir l’institution judiciaire.

Ce projet se contente en effet de modifier la composition du CSM, sans accroître ses prérogatives. La proposition du comité Balladur de faire du CSM l’autorité compétente pour examiner les plaintes des justiciables n’est, par ailleurs, plus reprise.

Dès lors, la modification de la composition du CSM qui devient majoritairement composé de membres extérieurs à la magistrature judiciaire s’effectue sans contrepartie.

1. La présidence du Conseil supérieur de la magistrature :

Le "comité Balladur" prévoyait la désignation du Président du CSM par le Président de la République, avec droit de regard du Parlement (avis simple).

Le projet de loi prévoit la présidence de la formation siège par le Premier président de la Cour de cassation et celle de la formation parquet par le Procureur général près la Cour de cassation. Cette disposition risque de précipiter la séparation des carrières et de mettre en péril le principe de l’unité du corps, pourtant réaffirmé. Par ailleurs, le mode de désignation des présidents des deux formations étant exclusivement rattaché à leurs fonctions respectives - et, pour ce motif, décalé dans le temps de la durée du mandat des autres membres du Conseil – il y a lieu de craindre leur excessive influence dans les débats.

En confiant la présidence des deux formations du CSM aux chefs de la Cour de cassation, l’avant-projet de loi accentue le poids de la hiérarchie – déjà sur-représentée – au sein de l’institution.

La nouvelle articulation proposée par le projet de réforme du gouvernement pose également le problème de la compatibilité du cumul des fonctions de chef de « cour suprême » et du CSM : est-il envisageable de présider le CSM à mi-temps ?

Ce cumul n’est d’ailleurs pas sans poser problème au regard des propositions de nominations des magistrats à la Cour de cassation. Comment, en effet, ne pas redouter un risque de cooptation de ces magistrats, en dehors d’un processus de sélection réellement transparent ?

Enfin, il apparaît incongru sur le plan institutionnel que le CSM qui a pour compétence de désigner le premier président de la cour de cassation soit ensuite présidé par ce même haut magistrat.

Le Syndicat de la magistrature propose ainsi que chaque formation continue d’élire son président.

S’agissant de la composition disciplinaire, le Syndicat de la magistrature propose, conformément aux standards européens, le statu quo prévoyant une présidence des formations disciplinaires par les chefs de la Cour de Cassation.

  • 2. La clarification institutionnelle du rôle du ministre de la Justice :

Alors que le "comité Balladur" proposait que le Ministre de la Justice ne soit plus membre du C.S.M. et que la lettre de mission au Premier ministre prévoyait, au contraire, son maintien pour participer aux séances non disciplinaires, le projet de loi prévoit que :

« sauf en matière disciplinaire, le ministre de la justice peut assister aux séances des formations du conseil supérieur de la magistrature »

Cette disposition qui laisse au bon vouloir du garde des Sceaux l’opportunité de participer, ou non, aux délibérations du CSM renforce le déséquilibre non magistrats/magistrats (9/7) et apparaît particulièrement ambiguë.

Elle permet en effet au Garde des sceaux de participer au processus de nomination des magistrats du siège et renforce ainsi, de fait, le poids de l’exécutif, notamment dans les nominations les plus sensibles : magistrats à la Cour de Cassation, Premiers présidents et présidents. Il s’agit d’une nette régression par rapport à la situation actuelle, qui permet au Garde des Sceaux de n’assister qu’à la dernière séance du CSM aux fins d’entériner les propositions de la formation siège, sans participation au processus de délibération et de vote. S’agissant de l’avis du CSM pour les nominations des autres magistrats du siège, il apparaît évident que la présence du Garde des sceaux ne peut conduire qu’à influencer les débats sur les propositions qu’il a lui-même formulées. Le risque est le même pour les nominations des magistrats du parquet, sur lesquelles le ministre de la justice pourrait être tenté de peser afin d’éviter de multiplier les avis défavorables auxquels il devrait ensuite « passer outre ».

Du point de vue du Syndicat de la magistrature, il est indispensable de rompre le lien entre l’autorité judiciaire et le pouvoir exécutif.

La réforme constitutionnelle pourrait être l’occasion de clarifier les relations institutionnelles entre le Ministre de la justice et le C.S.M. en prévoyant une possibilité de saisine pour consultation, pour demander son audition et pour solliciter une nouvelle délibération.

Un nouvel alinéa de l’article 65 pourrait alors être rédigé ainsi :

Article 65 alinéa 2 “ Le ministre de la Justice peut consulter le Conseil supérieur de la magistrature sur toute question relative au fonctionnement de la Justice. Il est entendu par le Conseil chaque fois qu’il en fait la demande. Il peut solliciter une nouvelle délibération sur les propositions ou avis en matière de nominations.”

3. La composition du Conseil supérieur de la magistrature :

La composition du Conseil doit, conformément aux recommandations contenues dans l’avis n°10 du Conseil Consultatif de juges européens du 23 novembre 2007, à l’attention du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, “lui permettre de garantir son indépendance et d’accomplir effectivement ses missions”.

Dans cette perspective, le Syndicat de la magistrature a toujours revendiqué un C.S.M. aux compétences élargies, autonome sur le plan administratif et budgétaire, auquel serait rattaché un corps d’inspection, voire la direction des Services Judiciaires. Ce Conseil Supérieur de la Magistrature rénové pourrait alors trouver une légitimité démocratique grâce à une composition majoritairement extérieure à la magistrature mais non partisane, les membres extérieurs étant désignés par le Parlement à une majorité qualifiée.

À défaut d’une telle réforme, la composition du CSM doit permettre d’éviter la soumission au fait majoritaire comme le corporatisme, tant au niveau des nominations que de la discipline.

Or, le projet de réforme constitutionnelle prévoit de modifier la composition des deux formations du CSM avec une prédominance de membres non magistrats au nombre de 8 contre 7 magistrats (y compris son président) : un conseiller d’Etat, un représentant des avocats et 6 personnalités extérieures.

Les modalités de nomination des personnalités extérieures (2 nommés par le président de la république, 2 par le président de l’Assemblée nationale et 2 par le président du Sénat) ne garantissent pas une représentation pluraliste des membres du Conseil.

Elles laissent craindre une soumission au fait majoritaire de cette institution car les garanties de nomination fixée par l’article 4 du projet de loi constitutionnelle sont totalement inefficaces pour s’assurer de la désignation de personnalités consensuelles sur le plan politique.

En matière disciplinaire, cette nouvelle composition est réellement problématique au regard de l’exigence constitutionnelle de l’indépendance de la magistrature. Pour cette raison, elle n’a été retenue par aucun autre type de magistrature (administrative, financière), ni d’ailleurs pour aucun autre corps de la fonction publique (cf : note versée en annexe). Il s’agit à l’évidence d’une mesure de défiance inacceptable.

Ainsi, la seule manière de préserver l’équilibre consiste à établir une parité entre magistrats et non magistrats dans chaque formation. Une composition du CSM plus ouverte pourrait être acquise par trois représentants élus des avocats, des universitaires et du Conseil d’Etat qui viendraient compléter les trois désignations, à la majorité qualifiée, par l’Assemblée nationale, le Sénat et par le Président de la République.

4 . Les nominations des magistrats du parquet et leur discipline :

Le texte reprend la proposition du « comité Balladur » visant à soumettre à l’avis de la formation du parquet la désignation des procureurs généraux, lesquels ne seraient plus nommés en Conseil des ministres.

Le Syndicat de la magistrature réitère son souhait de voir aligner les conditions de nomination des magistrats du parquet sur celles du siège.

Ainsi, les magistrats du parquet devraient être nommés sur avis conforme de la formation parquet du CSM.

Dans cette dernière hypothèse, l’alinéa de l’article 65 relatif aux compétences de la formation parquet en matière de nomination pourrait alors être rédigé comme suit :

« Les procureurs généraux près la Cour de cassation et les cours d’appel sont nommés après avis de la formation du Conseil compétente à l’égard des magistrats du parquet. Les autres magistrats du parquet sont nommés sur son avis conforme ».

En tout état de cause, il conviendrait également de procéder à un alignement des pouvoirs des deux formations en matière disciplinaire. La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet aurait le pouvoir de décision et non plus d’avis. Il serait ainsi mis fin à la confusion entre l’autorité de poursuite et l’autorité de sanction.
L’alinéa de l’article 65 relatif à la compétence disciplinaire de la formation parquet pourrait être ainsi réécrit :
“La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet statue comme conseil de discipline des magistrats du parquet. Elle est alors présidée par le procureur général près la Cour de cassation”.

5. L’absence de consécration de la formation plénière du CSM :

Enfin, le projet de loi ne fait aucune référence à la réunion en formation plénière du Conseil supérieur de la magistrature. Pourtant, l’article 20 du statut de la magistrature prévoit des compétences communes et liées entre les deux formations qu’il apparaît indispensable de constitutionnaliser. Ces compétences communes aux deux formations sont encore accrues par l’effet de la loi de mars 2007 modifiant la loi organique du statut de la magistrature qui a confié au CSM la mission d’établir le recueil des obligations déontologiques.

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